یادداشت؛
چرایی سیاست های کلی تامین اجتماعی
علی جون: در ابتدای قرن جدید از تامین اجتماعی و بیمه گری اجتماعی در ایران می توان ابلاغ سیاست های کلی تامین اجتماعی را مرکز ثقل و گرانیگاه سیاست رفاهی و سیاست اجتماعی کشور دانست.
به گزارش علی جون به نقل از مهر، علی حیدری رییس کارگروه رفاه و تامین اجتماعی دبیرخانه مجمع تشخیص مصلحت نظام، در یادداشتی نوشت: تا حالا ۵۳ سیاست کلی با احتساب سیاست های کلی مربوط به برنامه های توسعه دوم تا ششم ابلاغ گردیده است و سیاست های کلی تامین اجتماعی بعنوان پنجاه و چهارمین سیاست کلی نظام است که در ۲۱/۰۱/۱۴۰۱ ابلاغ شد. نخستین سیاست کلی ابلاغی مربوط به سال ۱۳۷۲ و سیاست های کلی برنامه دوم توسعه می باشد. بااینکه به طور متوسط حدوداً هر سال حداقل ۲ سیاست کلی نظام ابلاغ گردیده است ولیکن طی ۵ سال قبل فقط یک سیاست کلی (نظام قانونگذاری سال ۱۳۹۸) ابلاغ گردیده است و این امر نشانگر عطف توجه به مقوله رفاه و تامین اجتماعی و ریل گذاری در زمینه سیاست اجتماعی و سیاست رفاهی است. تامین اجتماعی و بیمه های اجتماعی بااینکه در آموزه های تمدنی اسلامی-ایرانی دارای شواهد و قرائن بسیاری است، ولیکن به هر تقدیر تامین اجتماعی در ساحت مدرن آن یک مقوله وارداتی است که از حدود یک قرن پیش در زمینه های کارمندی (وظیفه و تقاعد) و کارگری (کارگران طرق و شوارع) وارد ایران شد و با فراز و نشیب های زیادی نضج گرفت و اشاعه یافت و الان در آستانه قرن جدیدی از فعالیت نظام تامین اجتماعی و بیمه های اجتماعی در کشور هستیم و ابلاغ سیاست های کلی می تواند نقطه عطفی دراین زمینه محسوب شود. یک سده بیمه گری اجتماعی و تامین اجتماعی در ایران از منظر انشای احکام قانونی که واجد شمولیت وسیع و عام باشد، دارای نقاط عطفی است ازجمله تصویب قانون تامین اجتماعی سال ۱۳۵۴، ایجاد وزارت رفاه اجتماعی سال ۱۳۵۴، تصویب قانون ساختار نظام جامع رفاه و تامین اجتماعی و ایجاد وزارت رفاه و تامین اجتماعی سال ۱۳۸۳، تصویب ماده ۵۷ قانون احکام دائمی برنامه های توسعه کشور سال ۱۳۹۶ که در کنار ماده ۸۱ قانون برنامه ششم توسعه، ترجمانی از قانون ساختار نظام جامع رفاه و تامین اجتماعی بود ولیکن بهر تقدیر در دولت های قبل و ماقبل، سه قانون اخیرالذکر اجرائی نگردید. و بالاخره این که در ابتدای قرن جدید از تامین اجتماعی و بیمه گری اجتماعی در ایران می توان ابلاغ سیاست های کلی تامین اجتماعی را مرکز ثقل و گرانیگاه سیاست رفاهی و سیاست اجتماعی کشور دانست. ارزش افزوده سیاست های کلی تامین اجتماعی حال باید دید سیاست های کلی تامین اجتماعی که ذیلاً "سیاست" نامیده می شود، نسبت به قانون ساختار نظام جامع رفاه و تامین اجتماعی که ذیلاً "قانون" نامیده می شود، چه ارزش افزوده ای دارد. ۱- قانون معطوف و متمرکز به دو اصل ۲۱ و ۲۹ قانون اساسی است ولی سیاست به ۶ اصل رفاهی قانون اساسی یعنی اصول ۳، ۲۱، ۲۸، ۲۹، ۳۱ و ۴۳ می پردازد و بسته کامل تری نسبت به قانون است. نکته حائز اهمیت در سایر اصول قانون اساسی که در قانون سال ۱۳۸۳ مغفول واقع شده اند معطوف به نقش فعال دولت، تکلیف دولت در تامین حداقل ها و نیازهای اساسی و سطح پایه خدمات، رفع فقر و محرومیت و… می باشد که در اصول ۲۱ و ۲۹ به آن پرداخته نشده است. ۲- در سیاست به آزمون وسع (سنجش میزان استحقاق و استطاعت) برای لایه بندی (امدادی، حمایتی و بیمه ای) و
سطح بندی لایه بیمه ای (پایه، مازاد و مکمل) جهت برخورداری از خدمات و پوشش های حمایتی و بیمه ای توجه ویژهای صورت گرفته است، ولیکن در قانون به این امر توجه نشده است. ۳- رویکرد فعال دولت و تعیین حداقل هایی که بایستی از طرف دولت در زمینه های حمایتی و بیمه پایه و حفظ قدرت خرید برای اقشار ضعیف جامعه تضمین و تامین شود، از نکات ممیزه سیاست نسبت به قانون است. ۴- در قانون مستثنیاتی لحاظ گردیده ازجمله ماده ۱۸ قانون که تعدادی از مجموعه ها را منفک از نظام جامع رفاه و تامین اجتماعی فرض نموده و موکول به استیذان و به تبع آن تعدادی از نهادها و صندوق ها نیز خودرا از قانون مستثنی قلمداد می کردند ولیکن در سیاست هیچ استثنایی وجود ندارد و حتی در مورد نیروهای مسلح و امنیتی نیز استثنایی وجود ندارد و حکم به ارائه اطلاعات شده است و فقط رعایت ملاحظات امنیتی در پروسه ارائه اطلاعات آمده است. در نقطه مقابل وفق بندهای ۱ و ۲ سیاست بر جامعیت، یکپارچگی، فراگیری، حفظ انتظام و انسجام امور، نظارت بر تکوین و فعالیت کلیه سازمان ها و صندوق ها و…، در قلمروهای امدادی، حمایتی و بیمه ای تاکید گردیده است. ۴- در متن سیاست بر ایجاد رفاه عمومی و رفع فقر و محرومیت، کاهش فاصله طبقاتی تاکید و تصریح گردیده است ولی در قانون به این نکات اشاره ای نشده است، بجز کاهش فقر و نابرابری (در بند ک ماده ۱) که اصالت را به وجود فقر و محرومیت و نابرابری می دهد و فقط کاهش آنرا هدفگیری کرده است. ۵- همچون مستثنیات دیگری که در قانون به وجود آمده بود، تبصره ماده ۵ آن بود که جمعیت هلال احمر را خارج از این نظام مفروض گرفت و متعاقب این امر با تصویب قانون امداد و نجات عملاً لایه امدادی نظام تامین اجتماعی مختل و معطل ماند صرف نظر از این که در کنار جمعیت هلال احمر مباحث مدیریت بحران حوادث، پدافند غیر عامل و … وجود دارد. ۶- در تبصره ۳ ماده ۱۲ قانون نیز بخش قابل توجهی از بنیادها و نهادهای حمایتی از شمول احکام قانون مستثنی و اقدام در مورد آنها موکول به استیذان شده است. ۷- از آنجائیکه متولی اجرای قانون بایستی سخنگوی وجه اجتماعی حاکمیت و دولت و مدعی العموم جامعه باشد، در ماده ۸ قانون آمده است که وزیر رفاه و تامین اجتماعی به عضویت با حق رأی در شورای اقتصاد، شورای عالی اشتغال، شورای عالی کار، شورای پول و اعتبار و… در می آید ولیکن این عضویت بعدها با ادغام سه وزارتخانه عملاً بی ثمر و بلااثر گردید. مضافاً به این که عضویت و یک حق رأی وزیر در آن شوراها به قدر کافی مؤثر نبود ولیکن در سیاست (بند ۹) با درج لزوم تهیه پیوست تامین اجتماعی برای طرح ها و برنامه های کلان کشور، ضمانت اجرای بهتر و موثرتری برای صیانت از اقشار ضعیف جامعه ایجاد گردیده است. ۸- منابع مورد نیاز قانون ساختار نظام جامع رفاه و تامین اجتماعی در متن قانون بصورت مؤثر و عملیاتی وجود نداشت و منابع آن در ماده ۳ قانون برنامه چهارم توسعه (یک برنامه موقتی) دیده شده بود که البته ماده ۳ مزبور (هدفمندسازی یارانه های مربوط به حامل های انرژی) بلافاصله و پیش از شروع برنامه توسعه در مجلس هفتم با تصویب طرح تثبیت قیمت ها، حذف گردید و عملاً قانونی که احکام مترقی و خوبی داشت بدون منبع ماند و این طور شد که متولیان وزارت رفاه و تامین اجتماعی از شروع شروع فعالیت خود به سازمان تامین اجتماعی و منابع آن روی آوردند و در سازمان تامین اجتماعی نیز تمام توجه خودرا معطوف به شستا نمودند. ولی در سیاست و به ویژه در ماده ۵ به منابع هر یک از لایه ها و سطوح و به ویژه تکالیف دولت دراین زمینه و لزوم اعمال رویکرد فعال دولت در تامین منابع مورد نیاز برای تمهید و تدارک خدمات و پوشش های مورد نیاز اقشار ضعیف جامعه تصریح شده است. ضمانت اجرای قانون ساختار نظام جامع رفاه و تامین اجتماعی قانون بااینکه مشحون و مملو از اصول و احکام مترقی و جامعی است ولیکن باتوجه به این که مصوب مجلس بود، متعاقباً بارها و بارها از طرف دولت ها و مجالس بعدی از آن تخطی شد و برخلاف این اصول و احکام تصمیم گیری شد. بطور مثال هرگاه در مجلس طرح های فاقد محل تامین بار مالی یا مغایر با اصول و محاسبات بیمه ای مطرح بود و مدیران و کارشناسان سازمان تامین اجتماعی و سایر صندوقهای بیمه گر اجتماعی به نمایندگان توضیح می دادند که به سبب این حکم قانون، نبایستی سرریزهای حمایتی به بیمه گران اجتماعی تحمیل شود، نمایندگان مجلس اعلام می کردند که آن قانون مصوب مجلس است و این طرح هم مصوب مجلس می شود و آن قانون را ما تصویب کرده ایم و خودمان هم تغییرش می دهیم. حتی مواد مندرج در قانون احکام دائمی برنامه های توسعه کشور و قانون برنامه ششم توسعه و قانون الحاق ۱ و ۲ در خصوص عدم تحمیل بار مالی به بیمه گران اجتماعی، دراین زمینه مؤثر و کارساز نبود. همین طور است درباب احکام قوه قضائیه به ویژه دیوان عدالت اداری که طی سالهای اخیر مغایر با اصول، قواعد و محاسبات بیمه ای اتخاذ و صادر می شود. ولیکن با ابلاغ سیاست های کلی تامین اجتماعی عملاً تقویت و تحکیم قانون صورت گرفته است و با توجه به مکانیسم نظارتی که در مجمع تشخیص مصلحت نظام طی سه سال اخیر به وجود آمده است (هیأت عالی نظارت) عملاً مجلس، دولت و قوه قضائیه نمی توانند تصمیماتی مغایر با سیاست های کلی موصوف بگیرند و این احکام قانونی پیش از تصویب و تائید نهایی شورای نگهبان، توسط هیأت عالی نظارت مجمع بررسی و موارد مغایرت با سیاست های کلی احصاء و به شورای نگهبان، اعلام و شورای مزبور به استناد اصل ۱۱۰ قانون اساسی به آنها ایراد می گیرد و مانع تصویب و اجرائی شدن آنها می شود و باتوجه به ابلاغ سیاست های کلی تامین اجتماعی به هر سه قوه (قضائیه، مقننه و مجریه) عملاً سیاست های موصوف بایستی از طرف محاکم قضائی نیز مدنظر قرار گیرد. نحوه اجرای قانون ساختار نظام جامع رفاه و تامین اجتماعی بااینکه متولیان وزارت رفاه و تامین اجتماعی که خود بایستی بیش از دیگران ملزم، مقید و متعهد به قانون ساختار نظام جامع رفاه و تامین اجتماعی می بودند از همان ابتدا، برخلاف آن تصمیم گرفته و اقدام نمودند و بدعت ها و سنگ بناهای گذارده شده در ابتدای تکوین وزارتخانه در دولتهای بعدی بسط و گسترش افقی و عمودی وسیعی یافت و صرفنظر از این موضوع، طی ادوار مختلف تصمیمات و اقداماتی انجام گرفته است که قانون مزبور را از جامعیت، انسجام و انتظام خارج ساخته است نظیر: ۱- دولت ماقبل طرح هدفمندسازی یارانه ها را در میانه راه از وزارت رفاه و تامین اجتماعی منفک و توسط وزارت امور اقتصادی و دارایی و مرکز آمار ایران به انجام رساند. ۲- دولت ماقبل طرح اعطای سهام عدالت را بدون مدخلیت وزارت رفاه و تامین اجتماعی و توسط وزارت امور اقتصادی و دارایی و سازمان خصوصی سازی به انجام رساند. ۳- در دولت ما قبل اساسنامه هایی برای سازمان تامین اجتماعی مغایر با قانون به تصویب رسید (که در دولت قبل اصلاح نشد) برمبنای اختلاف با مجلس، اصلاحیه ماده ۱۱۳ قانون مدیریت خدمات کشوری به تصویب رسید و عملاً ماده ۱۷ قانون بلااثر گردید و هم چند جانبه گرایی در ارکان سازمان ها و صندوق های بیمه گر اجتماعی به محاق رفت و هم قانون از نظر ارکان عالی و نظامات تصمیم سازی، تصمیم گیری اجرا و نظارت گرفتار اعوجاج و کژ کار کردی شد و هم استقلال مالی و اداری و شخصیت حقوقی مستقل سازمان ها و صندوقهای بیمه گر اجتماعی خدشه دار شد، این امر در سیاست خصوصاً در بندهای ۲، ۳ و ۴ اصلاح گردیده است. ۴- در دولت قبل مدیران عامل سازمان های تامین اجتماعی و بیمه سلامت و سازمان بهزیستی با نظر وزیر بهداشت، درمان و آموزش پزشکی انتخاب و منصوب گردیدند. ۵- دولت قبل در شروع فعالیت خود محوریت وزارت رفاه و تامین اجتماعی (تعاون، کار و رفاه اجتماعی) در ارکان سازمان هدفمندسازی یارانه ها را از او گرفته و به سازمان برنامه و بودجه کشور داد. ۶- دولت قبل با ایجاد سازمان اجتماعی کشور بخش قابل توجهی از حیطه عمل و دامنه اثر حوزه های حمایتی را از مجموعه های وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی و سازمان بهزیستی خارج و به وزارت کشور منتقل نمود. ۷- دولت قبل با فشار مبدع "طرح تهوع سلامت"، سازمان بیمه سلامت و خصوصاً شورای عالی بیمه سلامت را از وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی منفک و به زیر مجموعه وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی منتقل نمود. جمع بندی و نتیجه گیری اولاً سیاست های کلی تامین اجتماعی ارزش افزوده زیادی نسبت به قانون ساختار نظام جامع رفاه و تامین اجتماعی دارد و از نظر محتوا غنی تر و به روزتر است و فاقد مستثنات است تانیاً حتی اگر سیاست های کلی تامین اجتماعی مشابه قانون ساختار نظام جامع رفاه و تامین اجتماعی بود که نیست، این سیاست ها از ضمانت اجرائی بالاتری نسبت به قانون ساختار نظام جامع رفاه و تامین اجتماعی برخوردارست ثالثاً سیاست های کلی تامین اجتماعی موجب احیا، تکمیل و تقویت قانون ساختار نظام جامع رفاه تامین اجتماعی شده است و می تواند موجب قوام و استواری آن شود و خیلی از احکام قانون مزبور می تواند به استناد سیاست های کلی در راه اجرا قرار گیرد. فلذا بنظر می رسد بایستی ظرفیت های دولتی و غیر دولتی مرتبط و کارشناسان و صاحبنظران حوزه رفاه و تامین اجتماعی، ظرفیت و توان خودرا بر تدوین "پیش نویس قانون اجرای سیاست های کلی تامین اجتماعی" متمرکز نمایند و زمینه تحقق سیاست های کلی تامین اجتماعی و بالمال قانون ساختار جامع نظام رفاه و تامین اجتماعی را فراهم سازند. به عبارت دیگر سیاست های کلی تامین اجتماعی و قانون ساختار نظام جامع رفاه و تامین اجتماعی در عرض هم نیستند که موضوع مشابهت و…، قابل طرح باشد بلکه در طول یکدیگر هستند و سیاست های کلی تامین اجتماعی، مقوم قانون ساختار نظام جامع رفاه تامین اجتماعی است.
منبع: علی جون
این مطلب را می پسندید؟
(1)
(0)
تازه ترین مطالب مرتبط
نظرات بینندگان در مورد این مطلب سایت علی جون